یادداشت | نقش شورای نگهبان در تضمین حق دسترسی عادلانه به منابع عمومی کشور
اجرای عدالت و رفع تبعیض یکی از مفاهیم مهمی است که بازتاب آن در نظام حقوقی ایران به طرق مختلفی تحقق یافته است. فارغ از تأکیدات فراوان امامین انقلاب نسبت به این موضوع به عنوان یک آرمان اسلامی[1]، در اصول متعدد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز مطرح شده است. در این میان، با توجه به اهمیت بسیار زیاد منابع عمومی و امکانات کشور و تأثیر نحوه توزیع آن در برقراری عدالت و رفع تبعیض از مناطق مختلف، میتوان برابری افراد در بهرهمندی از منابع عمومی کشور را یکی از بایستههای استقرار عدالت دانست. در همین راستا اصل 48 قانون اساسی ضوابطی را بیان داشته است؛ در این اصل سه مقولهی «بهرهمندی از منابع طبیعی»، «استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان» و «توزیع فعالیتهای اقتصادی میان استانها» به عنوان سه منبع اصلی بهرهگیری معرفی شده است.
همچنین درخصوص نحوه توزیع منابع مذکور توجه به «نیاز» و «استعدادهای خاص» هر منطقه مدنظر قرار گرفته است. نکته قابل توجه در این زمینه آن است که اگرچه اقتضاء عدالت در شرایط یکسان، توزیع امکانات به نحو تساوی است اما رعایت تساوی در شرایط وجود نابرابری، خود مصداقی از بیعدالتی خواهد بود. از این جهت در این اصل بیان شده است که توزیع امکانات و ثروتها باید به فراخور نیازها و استعداد رشد هر منطقه صورت گیرد. منظور از استعداد رشد در این اصل را میتوان ظرفیتها و توانمندیهای هر منطقه دانست که شامل مواردی همچون جمعیت، تعداد جوانان، سطح تحصیلات، منابع طبیعی و ... است.
بر این اساس، اگرچه اصل 48 به طور کلی همه مناطق کشور را در بهرهبرداری از منابع سهگانه فوق برابر میداند اما این برابری در معنایی وسیعتر از مفهوم مساوات مطرح شده است. وجود برخی تبعیضها به منظور رفع نیازهای شدید برخی مناطق یا توجه به استعدادهای خاص هر منطقه نیز معیارهایی هستند که هنگام توزیع منابع عمومی کشور باید مد نظر قرار گیرند. بنابراین، مبتنی بر این توضیحات میتوان نتیجه گرفت که از منظر قانون اساسی هنگام توزیع منابع عمومی در کشور ضمن توجه به رعایت اصل برابری، رفع نیاز مناطق مختلف و فراهمسازی امکانات لازم برای رشد استعدادهای خاص هر منطقه نیز باید مورد توجه قرار گیرند.
ریلگذاری صحیح برای تحقق اصل 48 قانون اساسی
بدون شک تحقق برابری در بهرهمندی از منابع عمومی کشور در درجه اول مستلزم اتخاذ اقدامات ایجابی ارکان مختلف حکومت در زمینه تولید ثروت و استفاده از همه ظرفیت مناطق مختلف کشور است و چه بسا وجود برخی نارساییها در این زمینه تا حد زیادی به وجود کاستیها در این بخش باز میگردد. اتخاذ اقدامات ایجابی مذکور خود مستلزم وجود برنامه صحیحی است که ریلگذاری آن از طریق وضع قوانین و مقررات بهروز و کارآمد صورت میگیرد. از جمله اسناد وضع شده در این زمینه میتوان به سیاستهای کلی آمایش سرزمین ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ 21/9/1390 اشاره کرد که در حال حاضر به نوعی مهمترین سند بالادستی مرتبط با اصل 48 قانون اساسی نیز محسوب میشود.[2] همچنین قوانین متعددی نیز در راستای اجرای این اصل، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است.[3]
حق دسترسی عادلانه به منابع عمومی کشور در پرتو نظرات شورای نگهبان
همانطور که ذکر شد، با توجه به نقشی مهمی که قانون در تعیین مسیر کلی حرکت مجریان ایفا میکند، تحقق اصل 48 و ایجاد برابری در بهرهمندی از منابع عمومی کشور از مسیر قانونگذاری صحیح در این زمینه عبور میکند. در این حوزه، شورای نگهبان به عنوان دادرس اساسی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، مطابق اصول 4، 91 و 96 صلاحیت تطبیق مصوبات مجلس شواری اسلامی با شرع و قانون اساسی را دارد. دراین راستا شورای مزبور موادی از مصوبات مجلس شواری اسلامی را که در مغایرت با اصل 48 بوده، به جهت حمایت از حقوق ملت و جلوگیری از تبعیض در توزیع منابع عمومی کشور، مورد ایراد قرار داده است.
به عنوان نمونه، شورا در مصوبات مجلس شورای اسلامی به ویژه لوایح بودجه سنواتی، توزیع منابع عمومی را بدون توجه به عواملی که در توسعه و آبادانی مناطق مختلف کشور مؤثر بوده، مغایر اصل 48 دانسته است. در این زمینه میتوان به اظهار نظر شماره 30240/102 مورخ 24/12/1400 شورای نگهبان[4] درخصوص جزء 3 بند (الف) تبصره 18 لایحه بودجه 1401 کل کشور[5] اشاره کرد. در این مصوبه مقرر شده بود ردیف اعتباری مشخصی به طور یکسان میان استانهای مختلف کشور تقسیم شود که شورا شیوه توزیع مذکور در این مصوبه را مغایر اصل 48 دانسته است. در تبیین این اظهار نظر باید توجه داشت که مناطق مختلف کشور بنابر عواملی همچون جمعیت، تعداد جوانان، سطح تحصیلات، منابع طبیعی، مزیتهای نسبی منطقه و ویژگیهای جغرافیایی از حیث نیازها و استعدادهای لازم برای رشد متفاوت هستند. از این رو، اگر در توزیع منابع بودجهای کشور به هیچ کدام از این عوامل توجه نشود و بودجه به طور یکسان به همه استانها تخصیص داده شود، مصداقی از بیعدالتی و مغایر اصل 48 قانون اساسی تلقی میگردد. شورا نیز در همین راستا به درستی مصوبه مذکور را مورد ایراد قرار داده است.
همچنین شورای نگهبان در برخی اظهار نظرهای خود، توزیع درآمدهای عمومی میان مناطق مختلف کشور صرفاً بر اساس یک عامل نظیر جمعیت را خلاف اصل 48 دانسته است. به عنوان نمونه، در بند الف ماده (42) لايحه ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1399 مقرر شده بود درصدی از درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده هر استان، با توجه به شاخص جمعیت میان شهرداریها و دهیاریهای آن استان توزیع شود؛ شورا شیوه توزیع درآمد مزبور را مغایر اصل 48 میداند.[6] توضیح آنکه معیار جمعیت اگرچه خود عامل مهمی برای توزیع امکانات میان مناطق مختلف کشور است اما توجه صرف به این عامل و غفلت از سایر عواملی که بر پیشرفت و آبادانی منطقه اثرگذار است، توزیع صحیح منابع عمومی بر اساس نیاز هر منطقه و استعداد آن برای رشد را با مشکل مواجه میسازد.
همانطور که بررسی شد، برای حرکت به سمت آرمان مقدس جمهوری اسلامی ایران یعنی برقراری عدالت و مبارزه با تبعیض، قانون اساسی در اصل 48 به توزیع امکانات و ثروتها متناسب با استعدادها و فراخور نیاز هر منطقه توجه ویژهای کرده است. در این راستا، شورای نگهبان در مقام بررسی مصوبات مجلس با قانون اساسی و شرع، از تصویب شیوههای نابرابر توزیع منابع عمومی کشور جلوگیری کرده و این اقدام به نوعی منجر به تحقق حاکمیت قانون و حفظ حقوق ملت در این زمینه شده است. اگرچه رویکرد مزبور در رویه سالهای اخیر شورا نمود بیشتری داشته اما امید است با استمرار این رویکرد، وضعیت بهتری در زمینه تحقق عدالت در جامعه فراهم شود.
[1] به عنوان نمونه، تأکید ویژه بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی ایران بر موضوع عدالت و جایگاه والای آن در حرکت انقلابی مردم ایران و پافشاری بر تحقق کامل آن در کشور از جمله این موارد است. جهت ملاحظه این بیانات به تارنمای زیر مراجعه شود:
https://farsi.khamenei.ir/message-content?id=41673
[2] از جمله موضوعات مطرح شده در این سیاست عبارت است از توجه به یکپارچگی ملی و سرزمینی و تقویت هویت اسلامی ـ ایرانی، دستیابی به تعادلهای منطقهای متناسب با قابلیتها و توانهای هر منطقه، سامانبخشی فضای مناسب مراکز زیست و فعالیت به ویژه در مناطق مرزی با تأکید بر مشارکت مؤثر مردم، استفاده از موقعیت ممتاز جغرافیایی به منظور کسب جایگاه شایسته منطقهای و جهانی و نهایتاً حفظ، احیا و بهرهوری بهینه از سرمایهها، منابع طبیعی تجدیدشونده و حفظ محیط زیست در طرحهای توسعه.
[3] به عنوان نمونه میتوان به این موارد اشاره کرد: «قانون اجرای 48 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» مصوب 24/05/1380 مجلس شورای اسلامی و «قانون استفاده از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت» مصوبه 30/07/1393 مجلس شورای اسلامی
[4] جزء 3 بند (الف)، از جهت نحوهي تقسيم منابع ميان استانها، مغاير اصل 48 قانون اساسي شناخته شد.
[5] حداقل مبلغ ششصد وهشتاد و دو هزار میلیارد (682000000000000) ریال از منابع فوق به صورت مساوی (هر استان بیست و دو هزار میلیارد (22000000000000) ریال) به استانها اختصاص مییابد.
[6] اظهار نظر شماره 19106/102/99 مورخ 20/5/1399: «در بند (الف)، توزيع منابع حاصل از ماليات بر ارزش افزوده ميان شهرداريها، دهياريها و ...، صرفاً بر اساس شاخص جمعيت، مغاير بند 10 اصل 3 و اصل 48 قانون اساسي شناخته شد.»